Taniec z długami

Agencja ratingowa Fitch ogłosiła, że niepokoi ją wielkość polskiego długu publicznego, a Piotr Kowalski, prezes Fitch Polska, stwierdził, że polskie finanse publiczne wymagają pilnej reformy. Opinie takie można zlekceważyć. Jednakże doświadczenie Grecji uczy, że agencje ratingowe - mające zarabiać na bezstronnej ocenie wiarygodności pożyczkobiorcy - czasami przyczyniają się do pogarszania sytuacji ocenianego kraju. Ich bezstronność może mimowolnie stać się stronniczością, a formułowane przez nie oceny mogą stać się sygnałem do ataku ze strony światowych piranii finansowych.

Kampania prezydencka sprawiła, że groźne, na razie słowem malowane, chmury na horyzoncie polskiej gospodarki nie zostały zauważone. Teraz jednak, gdy wyścig został rozstrzygnięty, pora zastanowić się, czy zarządzanie długiem publicznym nie jest głównym obszarem wymagającym wieloletniej ponadpartyjnej i ponadkampanijnej zgody.

Jak wielki jest polski dług publiczny i jak najprawdopodobniej będzie się kształtować jego wielkość w najbliższych latach? Jak można ustabilizować, a może nawet zmniejszyć jego wielkość?

Z długiem publicznym, którego wysokość na koniec 2010 roku wyniesie około 54 proc. dochodu narodowego, Polska wydaje się - na tle krajów, które jak Japonia, Włochy czy Portugalia mają dług publiczny znacznie przekraczający 100 proc. dochodu narodowego - krajem mało zadłużonym. Uspokojenie płynące z tej konstatacji szybko zmienia się, gdy dostrzeżemy, że Japonia i Włochy refinansują swój dług korzystając z wysokiego poziomu wewnętrznych oszczędności - spłaty rat "starego" długu, który jest w rękach własnych obywateli, następują głównie poprzez emisję nowego długu, który do nich właśnie trafia. O ile więc Japonia i Włochy są w stanie przesuwać spłatę długu, nie wywołując fali spekulacji na temat wypłacalności państwa, to inaczej ma się rzecz w przypadku państw, które pożyczają za granicą. Polska należy właśnie do grupy państw, które finansują znaczną część swojego długu pożyczając od zagranicy i pożyczając w obcych walutach.

Zauważmy, że pożyczanie za granicą nie jest samo w sobie czymś złym. Przeciwnie, w pewnych okresach pożyczające za granicą państwo (oraz jego mieszkańcy) może równocześnie zwiększać inwestycje nie zwiększając oszczędności oraz zwiększać konsumpcję nie zwiększając produktywności. Sytuacja taka może rodzić zagrożenia, gdy pojawia się ryzyko, że w średnim i dłuższym okresie dłużnik może mieć kłopoty z obsługą długu.

Zagrożeniem bezpośrednim jest to, iż pożyczkodawcy każą sobie płacić więcej za udostępniane środki. Odczuwa to już nasz kraj, gdyż oprocentowanie obligacji Polski w ciągu pierwszego półrocza wzrosło o 1 proc. i teraz za emitowane obligacje płacimy 3 proc. więcej niż płaci za nie rząd Niemiec. Nie jest to bez znaczenia, gdyż każdy procent przekłada się na wzrost kosztów obsługi długu (w 2010 roku Polska przeznacza na obsługę 7,5 proc. dochodów podatkowych). Im drożej będziemy pożyczać, tym większa część corocznego budżetu musi być przeznaczana na spłatę rat wcześniej zaciągniętych pożyczek. Tym mniej zatem pozostaje na finansowanie innych zadań. Być może więc bezpośrednim celem wywoływanej przez agencje ratingowe spekulacji co do wypłacalności jest doprowadzenie do wzrostu płaconych przez dane państwo odsetek. Nazywa się to "premią za wzrost ryzyka"!

Ryzyko niewypłacalności państw, chociaż niskie (państwo może zawsze "wycisnąć" więcej ze swoich obywateli), istnieje. W przeszłości swój dług "restrukturyzowały" Meksyk i Argentyna, a termin restrukturyzacja oznacza spłatę mniej niż 100 proc. zaciągniętych pożyczek i należnych odsetek. Wbrew temu, co może się wydawać, nie jest to jednak dobry interes dla niespłacających państw. Restrukturyzacji długu towarzyszy niepewność i spowolnienie gospodarki. Lepiej więc takiego wariantu unikać.

W przypadku naszego kraju możliwy do względnie łatwej obsługi dług może eksplodować, jeśli w kolejnych kilku latach wpływy budżetu państwa będą znacznie mniejsze niż jego wydatki. Obecnie ta niekorzystna różnica sięga 7 proc. dochodu narodowego.

Wysoki deficyt sektora publicznego jest w znacznej części skutkiem gospodarczego spowolnienia oraz przeprowadzonej wcześniej reformy systemu emerytalnego. Niska stopa wzrostu gospodarczego zmniejsza wpływy do budżetu, wydatki jednak nie maleją (a nawet rosną na skutek wzrostu wypłat zasiłków dla bezrobotnych), a zderzenie tych przeciwstawnych tendencji automatycznie przynosi wzrost deficytu. Z kolei reforma systemu emerytalnego, a w szczególności wprowadzenie filara kapitałowego, spowodowały ubytki w kasie ZUS, gdyż część składek wpływa do funduszy emerytalnych. Ubytek ten jest rekompensowany ZUS-owi przez dotację budżetową, którą rząd finansuje emitując obligacje, a więc zwiększając deficyt.

Dla długookresowego finansowania długu publicznego nie są jednak ważne zależne od gospodarczej koniunktury krótkookresowe wahania wpływów budżetowych, lecz trwałe tendencje (nazwijmy je strukturalnymi), które zależą głównie od stopnia redystrybucji i zakresu dostarczanych nieodpłatnie dóbr publicznych. Zależą więc od koncepcji państwa i społecznej dlań aprobaty.

Zrównoważenie finansów publicznych, w tym niski poziom deficytu, możemy osiągnąć zarówno przy niskim poziomie wydatków publicznych i niskim poziomie obciążenia podatkowego, jak i przy wysokim poziomie wydatków publicznych i wysokim poziomie opodatkowania. Niestabilna jest natomiast sytuacja, gdy ze środków publicznych finansowane są nieodpłatne dobra, usługi i "prawa" socjalne, gdy rządy udają, że jest to do utrzymania przy niskim poziomie opodatkowania.

Polska jest w takiej właśnie sytuacji. Obecnie wielkość wydatków publicznych w Polsce sięga 43-45 proc. dochodu narodowego. Oznacza to, że poprzez budżetu finansowany jest znaczny zakres dostarczanych bezpłatnie dóbr i usług. Od edukacji, przez infrastrukturę transportową, do emerytur mundurowych. W każdym z tych obszarów cięcia muszą oznaczać zmianę "publicznego" finansowania na finansowanie prywatne. Prowadzić to musi do zmiany charakteru dobra i usługi. Gdy autostrada jest bezpłatna - jest dobrem zbiorowej konsumpcji, gdy jest odpłatna - jest dobrem prywatnym. Bezpłatne szkolnictwo wyższe jest formą usługi publicznej, odpłatne jest prywatną usługą edukacyjną.

Gdy więc co jakiś czas pojawiają się wołania o zdecydowane cięcia wydatków publicznych bez przedstawianego uzasadnienia co i dlaczego należy "ciąć", to albo są to głosy polityków udających ekonomistów, albo też ekonomistów udających polityków. W sprzyjających okolicznościach takie cięcia, bez debaty nad dobrami i usługami publicznymi, mogą się udać. W Grecji, a także w Rumunii, zmniejszono o 20 - 25 proc. wynagrodzenia pracowników sektora publicznego, gdyż Grecją kryzys wstrząsnął, a Rumunia dostrzega groźbę jego nadejścia. My jeszcze mamy czas.

Zarządzania długiem publicznym wymaga rzetelności statystyk. Każdy rząd skłonny jest zagrożenia ukrywać, maskować wzrost wydatków ("zamiatać pod dywan"). Konieczne wydaje się więc budowanie zgody co do faktycznego stanu finansów publicznych poprzez powołanie niezależnej od kolejnych rządów agencji do spraw finansów publicznych, której celem byłoby bezstronne diagnozowanie stanu finansów publicznych (inaczej uczyni to jakaś agencja ratingowa). Na bazie liczb, faktów i prawdopodobnych zmian można i należy podejmować działania polityczne, konstruować programy i finansujące je budżety.

Jeśli więc nie chcemy znaleźć się na krawędzi i podejmować decyzji pod przymusem, to sprawa redukcji wydatków publicznych powinna być postawiona otwarcie: należy wyjaśnić, co i dlaczego ciąć. Otwarcie takiej debaty niesie ze sobą pewne ryzyko, gdyż w przypadku braku zgody liderzy dominujących partii muszą wykazać się zdolnością przywódczą i charakterem. Muszą zdecydować i wytrwać w swoich decyzjach, ryzykując utratę popularności. Alternatywą jest czekanie na "pożar", na kryzys finansowy polskiego państwa. Innego wyjścia nie ma.

Źródło:Taniec z długami, dziennikpolski24.pl