Nowy raport o finansowaniu budżetu unijnego

"System jest nieprzejrzysty i antydemokratyczny, antyeuropejski (…) nieskuteczny i niesprawiedliwy, bo im bogatszy kraj tym mniej wpłaca" - powiedział w tym tygodniu w Brukseli przy okazji prezentacji wstępnego raportu tzw. Grupy Wysokiego Szczebla (ang. HLG) francuski europoseł Alain Lamassoure, znawca problematyki budżetu.

"Unia potrzebuje systemu sprawiedliwego, prostego, opartego na zasadzie neutralności, w którym podatnik nie będzie więcej wpłacać do wspólnej kasy, przy zachowaniu suwerenności finansowej krajów" - dodał Lamassoure, który jest jednym z autorów raportu.

Dysfunkcjonalność sposobu finansowania wydatków unijnych uwidoczniły kłótnie w 2013 i 2014 roku dotyczące wielkości budżetów rocznych między państwami UE nawołującymi do oszczędności a Parlamentem Europejskim, który domagał się większej sakiewki unijnej. Roczne budżety uchwalono dosłownie w ostatniej chwili, inaczej Unii groziłby bałagan finansowy, opóźnienia czy nawet paraliż projektów polityki regionalnej. 

"Po wyczerpujących negocjacjach wpłat i wydatków, i uchwaleniu budżetu w ostatniej chwili w grudniu, dobrze się przyjrzeć długoterminowym wyzwaniom strukturalnym" - powiedział szef grupy, która przygotowała raport, były komisarz UE i premier Włoch Mario Monti.

Jeszcze większe kłótnie toczyły się w latach 2011-2012 podczas negocjacji nad długoterminowym budżetem UE na lata 2014-2020, kiedy starli się płatnicy netto na czele z Niemcami i jego beneficjenci, którym przewodziła Polska. Kompromis był trudny do osiągnięcia, gdyż wymagał jednomyślności. Ostatecznie, porozumienia było dla Polski korzystne: w latach 2014-2020 uzyska ona od UE około 300 mld złotych, ale budżet jako całość został okrojony do poziomu ponad 900 mld euro.

Kompromis utrudniły recesja w UE oraz twarde żądania cięć w budżecie coraz bardziej eurosceptycznego premiera Wielkiej Brytanii Davida Camerona. Jednym z warunków akceptacji siedmioletnich założeń wpływów i wydatków UE przez europarlament była zgoda państw członkowskich na powołanie Grupy Wyższego Szczebla, która przygotuje raport na temat tzw. zasobów własnych budżetu UE.

Na czele grupy stanął Mario Monti. Zarówno Rada UE, czyli państwa członkowskie, jak i Parlament Europejski oraz Komisja Europejska desygnowały po trzech członków. Zespół przygotował na koniec 2014 roku wstępny raport, którego całość ukaże się w roku 2016 wraz z przeglądem Wieloletnich Ram Finansowych 2014-2020. W mijającym tygodniu Monti przedstawił w Brukseli wstępne ustalenia raportu europosłom. Teraz zostanie wykonane przez niezależnych ekspertów studium, które ma pomóc odpowiedzieć na szereg pytań, a także wskazać możliwe źródła finansowania, które ujmie w przyszłym roku raport Montiego.

KE może na podstawie tych ustaleń przygotować około 2017 roku konkretne propozycje prawne, które ustaliłyby nowe źródła finansowania UE i przyczyniły się do rozwiązania impasu towarzyszącemu corocznym kłótniom budżetowym. Nie chodzi o to, by budżet zwiększać, ale by bardziej oddzielić od budżetów krajowych i uniknąć cięć oraz znaleźć prawdziwie niezależne źródła jego finansowania. 

"Pozwoliłoby to na kształtowanie polityki, która będzie mogła wyjść poza system rabatów" - zauważył Monti, odnosząc się do licznych upustów, które otrzymują płatnicy do budżetu na czele z Wielką Brytanią. "Dziś ponad 80 procent wpływów opiera się na składkach z budżetów narodowych" - podkreślił Monti. "Ale trudno będzie zreformować system zasobów własnych, bo decyzje są podejmowane jednomyślnie przez państwa członkowskie i wymagają ratyfikacji zgodnie z przepisami krajowymi i zgody PE dla przepisów wykonawczych" - dodał.

Obecny system opiera się na zachęcie dla płatników do budżetu, by coraz bardziej zmniejszać ich wkłady, bo są one wydatkowane z budżetów krajowych. Kiedyś większe znaczenie miały źródła finansowania pochodzące z ceł i opłat cukrowych, odprowadzane automatycznie do wspólnej skarbonki, co mniej uzależniało budżet od woli politycznej rządów. Dziś ich udział stał się marginalny, a to za sprawą znoszenia ceł, przy okazji kolejnych umów o wolnym handlu. Dość marginalny udział mają inne źródła (ok.6,6 proc. w 2013 roku) pochodzące m.in. z nakładanych kar finansowych np. na przedsiębiorstwa, które nie przestrzegały zasad uczciwej konkurencji.

Raport przypomina podejmowane próby zreformowania systemu, który - jak określił Monti -nie zmienił się od 25 lat. W 2011 roku KE zaproponowała finansowania budżetu UE w oparciu o podatek od transakcji finansowych (ang. FTT) i w oparciu w większym stopniu na podatku VAT, co odzwierciedlałoby konsumpcję, a zatem i zamożność kraju. To byłyby środki nie przechodzące przez budżety krajowe, czyli miałyby szansę stać się pewniejszym źródłem zasilania wspólnej kasy. Ale propozycje zostały odrzucone, bo podważały logikę rabatów.

Sprawa rabatów zaczęła się od słynnego "I want my money back" (Chcę z powrotem moje pieniądze) Margaret Thatcher, ówczesnej premier Wielkiej Brytanii negocjującej w 1984 roku wkład do wspólnej kasy. I choć czasy się zmieniły i dochód narodowy Brytyjczyków prześcignął PKB krajów kontynentalnej Europy, rabat pozostał i - jak mówią brukselscy eksperci - zostanie na zawsze, bo Brytyjczycy dobrowolnie z niego nie zrezygnują. Mówi się o rabacie brytyjskim, ale warto pamiętać, że to nie jedyny taki upust stosowany względem płatników netto. Rabat mają też Niemcy, Holandia, Austria i Szwecja.

Jak przyznał w rozmowie z PAP anonimowy urzędnik KE, te państwa będą najmniej zainteresowane reformowaniem systemu zasobów własnych, a najbardziej za zmianami będą się opowiadać np. Francja czy Włochy - płatnicy netto nie mający zniżek.

Dla Polski najbardziej sprawiedliwy system finansowania zasobów własnych to taki, który odzwierciedla bogactwo danego kraju czyli np., jak w odrzuconych propozycjach prawnych z 2011 roku, oparty na podatku od transakcji finansowych czy podatku od konsumpcji. Największe zagrożenie natomiast stanowi podatek od emisji gazów cieplarnianych, bo sprawiłby, że Polska, której gospodarka oparta jest na energii z węgla, wpłacałaby nieproporcjonalnie dużo w stosunku do swojej zamożności. Trzeba się liczyć z tym, że raport może w 2016 roku wysunąć taką propozycję jak finasowanie budżetu z opodatkowania CO2, co byłoby logiczną kontynuacją unijnej polityki klimatycznej.

Podczas dyskusji w komisji budżetowej PE włoski eurodeputowany Marco Zanni, reprezentujący Ruch Pięciu Gwiazd, wskazał na podatek CO2 i od transakcji finansowych, jako na potencjalne źródła finansowania budżetu UE, bo - jak zauważył - zwiększenie VAT, gdy UE boryka się z niższą konsumpcją, nie byłoby dobre dla gospodarki. 

"Nie  możemy tylko patrzeć na różne potencjalne zasoby własne jedynie technicznie w oddzieleniu od szerszego kontekstu, musimy patrzeć na siły, które działają i które mogą wyjaśnić, dlaczego jakaś reforma się powiodła lub zakończyła fiaskiem" - podsumował Mario Monti. 

"Czy poprawę obecnego systemu można osiągnąć reformując jedynie system finansowania budżetu czy także reformując same polityki unijne" - postawiono pytanie w raporcie. Tyle, że istnieje duże ryzyko, że reforma polityk unijnych skrojona pod potrzeby już rozwiniętych krajów UE nie brałaby w wystarczającym stopniu pod uwagę potrzeb krajów na dorobku takich jak Polska. Żadna nowa inicjatywa czy polityka, którą przedstawi KE nie będzie mogła zostać sfinansowana, jeśli temu nie zaradzimy i Unii grozi cicha śmierć - przestrzegł Lamassoure podczas prezentacji raportu.