Finansowanie partii z pieniądzy publicznych

(fot. Lee83 / Foter / CC BY-NC)

10 lat temu

PAP / mh

Pieniądze publiczne są głównym źródłem finansowania partii na świecie - to konkluzja analizy prof. Krzysztofa Skotnickiego w tej sprawie. Według profesora najlepszym rozwiązaniem z punktu widzenia respektowania zasad demokracji jest mieszany model finansowania partii politycznych.

Analiza dotycząca modeli i źródeł finansowania partii powstała w związku z zaplanowaną na niedzielę w Sejmie debatą na ten temat pod patronatem marszałek Ewy Kopacz. Analiza obejmuje głównie państwa europejskie, Ameryki Północnej i Południowej.

W zakończeniu do obszernego ponad 60-stronicowego opracowania prof. Skotnicki - konstytucjonalista z Uniwersytetu Łódzkiego - podkreślił, że analiza wyraźnie pokazuje, iż współcześnie pieniądze publiczne stanowią główne źródło finansowania partii. Zaznaczył jednak, że nie jest i nie może być "źródło wyłączne".

"Partie, co zrozumiałe, zawsze będą zabiegać o pozyskiwanie środków w ramach samofinansowania i to nie tylko z pochodzących od członków składek" - dodał.

Jak zauważył profesor w wielu krajach istotną rolę odgrywają również darowizny na rzecz partii. "Problemem jest to, czy mogą one pochodzić wyłącznie od osób fizycznych, czy również od osób prawnych" - zauważył.

"Można zatem stwierdzić, że współczesny model finansowania partii politycznych, to model mieszany" - podkreślił. Profesor za słuszną uznał opinię, iż w praktyce ten model wydaje się "rozwiązaniem najbardziej słusznym i pożądanym".

Ocenił, że wprowadzenie "całkowicie liberalnych zasad finansowania partii mogłoby skutkować wzmożeniem praktyk korupcyjnych, a w szczególności uniemożliwiałoby faktyczne kontrolowanie źródeł pozyskiwania środków". Oznaczałoby to - zaznaczył - że pozostające w dyspozycji partii środki finansowe mogłyby być przekazywane przez nieformalne "grupy interesu", lobbystów, czy też grupy przestępcze.

"Powodowałoby to brak transparentności w działaniu zarówno partii politycznych, jak i poszczególnych polityków" - ocenił ekspert.

Według niego jednak wprowadzenie całkowicie restrykcyjnych zasad finansowania partii politycznych, ograniczających dostępne źródła, mogłoby skutkować - w zależności od przyjętego systemu - brakiem realnych możliwości funkcjonowania partii bądź całkowitym ich uzależnieniem od państwa.

"Wydaje się zatem, że najlepszym rozwiązaniem - z punktu widzenia respektowania zasad demokracji i pluralizmu politycznego - jest mieszany model finansowania partii politycznych" - uważa profesor.

W ekspertyzie podkreślono, że dla partii politycznych, które ze swojej istoty dążą m.in. do zdobycia i sprawowania władzy jest niesłychanie istotne posiadanie przez nie środków finansowych pozwalających im na prowadzenie działalności.

Profesor zauważa, że o ile w odległej przeszłości sytuacja finansowa partii była ściśle zależna od tego, ile na ten cel przeznaczą jej członkowie, czy sympatycy, obecnie tylko takie źródło pozyskiwania pieniędzy nie zapewnia środków wystarczających na skuteczną aktywność w świecie polityki.

Dlatego, zaznaczył, nie może dziwić, że dla partii jest bardzo istotne, w jaki sposób mogą w legalny sposób gromadzić środki finansowe pozwalające im na funkcjonowanie.

Jak dodał, jego opracowanie jest próbą przeglądu metod i źródeł finansowania partii politycznych, a analiza skoncentrowana jest głównie na rozwiązaniach przyjętych w państwach europejskich.

Jednym ze źródeł dochodów są składki członkowskie. "Dla wielu, w tym przede wszystkim dla społeczeństwa, jest to najbardziej prawidłowa, pożądana i demokratyczna forma finansowania partii politycznych" - podkreślił ekspert. Jednak, dodał, współcześnie partii takich w demokratycznych państwach już na ogół nie ma.

Innym źródłem jest dochód z posiadanego majątku. Większość partii dysponuje własnym majątkiem, na który składają się zgromadzone środki pieniężne, papiery wartościowe, nieruchomości oraz ruchomości. Jednak, dochód z majątku nie stanowi istotnego znaczenia w pozyskiwaniu środków na funkcjonowanie partii - zaznaczył profesor.

Ekspert zauważył, że jednym z najbardziej kontrowersyjnych źródeł finansowania partii jest prowadzenie przez nie działalności gospodarczej. Jak zaznaczył, przeciwnicy tego sposobu uzyskiwania dochodów przez partie argumentują, że są to organizacje, które z istoty swojej nie są nastawione na zysk.

"W rzeczywistości o postawie takiej decydują jednak obawy, iż prowadzenie przez partie działalności gospodarczej może rodzić wiele patologii" - napisał profesor.

"Przede wszystkim polegających na wykorzystywaniu swoich wpływów politycznych dla powiększania zysków podmiotów gospodarczych, w ramach których prowadzona jest taka działalność" - zaznaczył. Nie bez znaczenia jest też niebezpieczeństwo powstawania nieprawidłowych zjawisk na linii z biznesem - dodał ekspert.

"Dlatego też nie ma chyba państwa na świecie, w którym prowadzenie przez partie polityczne działalności gospodarczej jest możliwe bez żadnych ograniczeń, są też liczne kraje, w tym Polska, w których jest to prawnie zakazane" - podkreślił.

Prof. Skotnicki zaznaczył, że prawo wielu państw dopuszcza możliwość zaciągania przez partie polityczne pożyczek i kredytów.

Jak dodał niektóre kraje dopuszczają też możliwość organizowania imprez o charakterze masowym: sportowych, rekreacyjnych, oświatowych czy politycznych, które mogą przynosić partiom dochód. W wielu państwach, dodał, istnieje też możliwość prowadzenia podczas ich trwania zbiórek publicznych bądź loterii.

"Moim zdaniem można mieć poważne wątpliwości odnośnie do zasadności takiego rozwiązania" - napisał profesor. Według niego to szczególnie łatwy sposób do pozyskiwania środków pieniężnych w nieuczciwy sposób i ukrywania za ich pośrednictwem dochodów otrzymywanych przez partie z nielegalnych źródeł, np. od przedstawicieli biznesu lub z niedozwolonej działalności.

Jak podał profesor, ważne, ale niepewne miejsce wśród dochodów własnych partii zajmują darowizny; zwrócił uwagę, że należy odróżnić "dobrowolne" darowizny przekazywane przez własnych członków od pozostałych darowizn.

Ekspert zauważył, że w działalności partii politycznych największe wydatki są związane z prowadzeniem kampanii wyborczych, które są tak wysokie, że na ogół partie nie są w stanie udźwignąć ich wyłącznie ze środków własnych. Dlatego też z nielicznymi wyjątkami, prawo pozwala na pozyskiwanie przez nie dodatkowych środków na wybory z darowizn.

"Stały wzrost kosztów uprawiania polityki sprawił, że partiom politycznym już dawno zaczęło brakować pieniędzy na prowadzenie działalności, w tym w szczególności kampanii wyborczych i to pomimo uzyskiwania znaczących wpływów ze składek, jak i finansowania prywatnego" - czytamy w analizie.

"Zaczęło to rodzić bardzo niebezpieczne zjawisko powiązań świata polityki z biznesem, który dzięki nie zawsze oficjalnemu i legalnemu wsparciu partii politycznych uzyskiwał korzystne dla siebie rozwiązania systemowe w postaci uchwalanych aktów prawnych, jak i indywidualne, np. w postaci intratnych publicznych kontraktów" - podkreślono.

"Aby zabezpieczyć się przed tego rodzaju bardzo złymi praktykami, zrodziła się idea wspierania wydatków partii politycznych z budżetu państwa" - czytamy. Jak przypomniał profesor bezpośrednie finansowanie partii z budżetu odbywa się poprzez subwencje lub dotacje, a także poprzez całkowitą lub częściową refundację kosztów kampanii wyborczych.

Profesor zauważa, że w przeszłości o wyniku wyborów decydowały programy partii politycznych i kandydatów. Jak dodał, obecnie o zwycięstwie przede wszystkim przesądza liczba środków przeznaczonych na kampanię wyborczą, która coraz częściej upodabnia się do działania stricte marketingowego i do zwykłej reklamy.

"Partie, i to nawet te najbogatsze, nie są na ogół w stanie samodzielnie udźwignąć kosztów związanych z kampaniami wyborczymi, w tym również ze środków pozyskanych od darczyńców. Istotne dlatego jest ich wsparcie ze strony państwa" - podkreślił.

"Nie mniej ważne jest również to, aby partiom politycznym zostały stworzone równe szanse podczas wyborów, gdyż inaczej o sukcesie decydować będzie wielkość zasobów finansowych przeznaczonych na ten cel" - dodał. Względy te zadecydowały o tym, że ciężar finansowania kosztów kampanii wyborczych przejmują na siebie państwa - ocenił profesor.

Jak zauważył, dla partii politycznych obok bezpośrednich źródeł ich finansowania istotne znaczenie mają również rozwiązania, które wpływają na ich sytuację majątkową w sposób pośredni.

"Za szczególnie istotne uznać należy ułatwienia, z których korzystają partie polityczne podczas kampanii wyborczych. Niewątpliwie najczęściej polega to na możliwości bezpłatnego, a sporadycznie na preferencyjnych warunkach, korzystania z dostępu do publicznych mediów, w tym przede wszystkim radia i telewizji" - czytamy.

Za finansowanie pośrednie partii politycznych profesor uznał też bezpłatne umieszczanie przez nie podczas wyborów w wyznaczanych miejscach plakatów wyborczych. Innym pośrednim sposobem wspierania partii z budżetu są środki przekazywane przez państwo w związku z funkcjonowaniem parlamentu, np. na prowadzenie klubów (frakcji) parlamentarnych.

Można też do tego zaliczyć środki przekazywane na prowadzenie biur przez parlamentarzystów, jak i wypłacane im wynagrodzenia czy diety, opłacanie sporządzanych ekspertyz.

Prof. Skotnicki podkreślił, że przeprowadzona przez niego analiza pokazuje, też że istniejące sposoby finansowania partii politycznych sprawiają, iż ich sytuacja finansowa jest mocno zróżnicowana.

Profesor zwraca uwagę, że fundamentalną zasadą współczesnego demokratycznego państwa jest pluralizm polityczny. Jak dodał, oznacza on nie tylko swobodę zakładania i istnienia wielu partii politycznych, ale również ich równość. Jak dodał, nie oznacza to "równości materialnej i absolutnej partii politycznych".

Według eksperta chodzi o "równoprawność, która nie wyklucza zróżnicowania faktycznego i mającego znaczenie dla możliwości wypełniania przez partie ich publicznych funkcji".

Zróżnicowanie to, zaznaczył, "jeśli tylko dokonuje się wedle wymiernych i obiektywnych kryteriów (jakimi są: liczba członków, wielkość elektoratu czy inaczej mierzona skala społecznego poparcia), nie tylko może, ale nawet powinno być uwzględnione przez prawodawcę odpowiednio do charakteru regulowanej materii i celu danej regulacji".

SLD ma projekt zmian w finansowaniu partii

Zmianę sposobu obliczania wysokości subwencji budżetowej dla partii politycznych zmierzającą do jej zmniejszenia, a także większą transparentność wydatkowania tych środków zakłada projekt SLD, który w niedzielę ma zostać przekazany marszałek Sejmu Ewie Kopacz.

W niedzielę, z inicjatywy Kopacz, odbędzie się w Sejmie debata poświęcona finansowaniu partii politycznych z udziałem posłów i ekspertów. Tam właśnie Sojusz chce zaprezentować swą propozycję zmian w ustawie o partiach. W piątek mówili o niej na konferencji prasowej rzecznik partii Dariusz Joński oraz wiceszef klubu SLD Zbyszek Zaborowski.

Jak mówił Joński, projekt ma na celu uporządkowanie kwestii finansowania partii politycznych. "Po pierwsze większa kontrola, a po drugie - większa transparentność, po trzecie - zmniejszenie środków o prawie 17 mln złotych. Platforma Obywatelska już nie będzie mogła wydawać na cygara, alkohole, ubrania i drogie kluby" - podkreślił rzecznik Sojuszu.

Według projektu SLD wysokość rocznej subwencji dla partii politycznej, albo koalicji wyborczej miałaby być ustalana na podstawie liczby oddanych na nią głosów (5 złotych za każdy głos), nie więcej jednak niż do progu 10 proc. zebranych głosów. Partie, których poparcie w wyborach przekroczyłoby 10 proc. nie otrzymywałby pieniędzy za "nadwyżkę" głosów; natomiast te, dla których poparcie byłoby mniejsze, otrzymywałby pieniądze za wszystkie głosy. Subwencję - tak jak dotychczas - otrzymywałyby te partie i koalicje wyborcze, które przekroczyły odpowiednio: 3 i 6-procentowy próg wyborczy.

Według szacunków Sojuszu, największe partie, jak PO i PiS straciłyby na tym po kilka milionów złotych; Sojusz - około 1 miliona.

Druga z proponowanych zmian nakłada na partie, które otrzymują subwencje, obowiązek prowadzenia dostępnego w internecie rejestru wydatków z subwencji. Rejestr miałby zawierać nazwy podmiotów (z nazwami miejsc ich siedziby), które wykonywały usługi, bądź dokonały sprzedaży na rzecz partii w kwocie większej niż kwota minimalnego wynagrodzenia za pracę. Rejestr miałby być publikowany na oficjalnej stronie internetowej każdego ugrupowania.

Zaborowski nie wykluczył, że na etapie prac parlamentarnych w ustawie o partiach politycznych można byłoby umieścić katalog wydatków, które mogą być pokrywane z pieniędzy budżetowych. "To stworzyłoby jednak pewne trudności, ponieważ za każdym razem PKW musiałaby kwalifikować takie wydatki, czy są zgodne z ustawą. Wydaje się, że wystarczającym rozwiązaniem będzie wprowadzenie pełnej jawności wydatków partii politycznych" - ocenił Zaborowski.

Zgodnie z obecnie obowiązującą ustawą o partiach politycznych, subwencję (wypłacaną w kwartalnych ratach) otrzymują partie, które w wyborach parlamentarnych przekroczyły próg 3 proc. poparcia oraz koalicje, które pokonały barierę 6 proc. Wysokość subwencji ustalana jest na podstawie procenta oddanych głosów na każdą z partii politycznych. W 2010 roku subwencja decyzją parlamentu została obniżona o 50 proc. (ze względu na kryzys gospodarczy).

Dyskusja na temat zmian w finansowaniu partii politycznych rozpoczęła się po publikacjach mediów na temat sposobu wydawania pieniędzy przez partie polityczne. Z doniesień medialnych wynika m.in., że PO w ostatnich latach wydała m.in. na markowe garnitury i buty prawie ćwierć miliona złotych.

W reakcji na publikacje premier Donald Tusk zapowiedział projekt nowelizacji ustawy o partiach politycznych, likwidujących w całości finansowanie z budżetu. Na początku lipca projekt trafił do Sejmu. PO proponuje wykreślenie ze źródeł dochodów partii politycznych subwencji i dotacji budżetowych. W ustawie o partiach politycznych miałby pozostać jedynie zapis, według którego "majątek partii politycznej powstaje ze składek członkowskich, darowizn, spadków, zapisów oraz z dochodów z majątku".

Własne projekty dotyczące zmiany finansowania maja też: Ruch Palikota i PSL.