Raport HFPC o tworzeniu prawa w Polsce

Tworzenie prawa w Polsce jest coraz bardziej przejrzyste, choć proces ten nadal ma słabe punkty, m.in. dotyczące konsultacji społecznych; słabym ogniwem jest głównie Sejm, rząd wyraźnie poprawił standardy - wynika z raportu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.

Raport stanowi podsumowanie dwuletniego programu HFPC "Monitoring procesu legislacyjnego w obszarze wymiaru sprawiedliwości", realizowanego dzięki grantowi Fundacji im. Stefana Batorego.

Autorka raportu, prawnik HFPC Barbara Grabowska podkreśla, że w ciągu ostatnich dwóch lat (w 2012 r. opublikowano poprzedni raport HFPC na ten sam temat) najważniejsze dla jakości stanowienia prawa w Polsce było wejście w życie w styczniu 2014 r. nowego regulaminu pracy Rady Ministrów - wyznaczył on dokładnie etapy pracy nad ustawami oraz np. zasady prowadzenia przez resorty konsultacji społecznych, które trzeba obecnie prowadzić znacznie szerzej niż dawniej. Istotnym elementem zmiany jest też obowiązek przeprowadzenia tzw. oceny skutków regulacji (OSR) przed uchwaleniem danego prawa i następnie monitorowanie jego funkcjonowania poprzez tzw. OSR-y ex post.

W raporcie HFPC bardzo pozytywnie oceniono ponadto inicjatywę Senatu dotyczącą wprowadzenia instytucji wysłuchania publicznego, jak również podjęcie prac nad projektem ustawy o petycjach. Skrytykowano natomiast Sejm za brak postępu i rekomendowano rozpoczęcie prac nad zmianą Regulaminu Sejmu. Przede wszystkim chodzi o ujednolicenie i rozszerzenie zakresu prowadzonych na etapie sejmowym konsultacji publicznych, w szczególności wobec projektów poselskich oraz zgłoszonych przez prezydenta - czytamy w dokumencie.

Grabowska podkreśliła w rozmowie z PAP, że dotychczas największym problemem była transparentność procesu legislacyjnego. "Największe afery polegały na tym, że w którymś momencie do tekstu projektu ustawy dopisano przysłowiowe +lub czasopisma+" - powiedziała.

Według niej obecnie kwestia transparentności wygląda znacznie lepiej. "Posiedzenia komisji sejmowych i większości podkomisji są transmitowane, z posiedzeń powstają stenogramy i sprawozdania; to, co się dzieje na etapie rządowym procesu legislacyjnego, również jest odwzorowane internecie, możemy obserwować zmianę stanowisk aktorów tego procesu. Mamy też ustawę o lobbingu" - wskazała.

Nadal jednak jest wiele do zrobienia w kwestii konsultacji społecznych - mówi ekspertka. "Najlepiej są one prowadzone na etapie rządowym, gdzie też najłatwiej jest poprawiać projekty; sytuacja różnie wygląda w różnych ministerstwach i wiele zależy od urzędnika, który wysyła zaproszenia na te konsultacje, ale są one coraz szerzej szeroko prowadzone" - zaznaczyła. Dodał, że choć konsultacje stają się coraz bardziej merytoryczne, to jednak wiedza zdobywana w ich trakcie nie zawsze jest później uwzględniana przy pracy nad projektem.

"Nie prowadziliśmy monitoringu we wszystkich ministerstwach, ale mam wrażenie, że niektóre resorty wywiązują się z obowiązków konsultacyjnych lepiej - robią to szerzej, jest to bardziej zorganizowane, widać, że jest pomysł, jak mają one wyglądać; niektóre ministerstwa chyba dopiero uczą się tego" - oceniła.

Ponadto - mówiła Grabowska - rząd niekiedy próbuje obejść dosyć wymagające zasady dot. konsultacji, kierując projekt do parlamentu jako poselski. W ramach sejmowej procedery legislacyjnej nie ma bowiem obowiązku przeprowadzenia tak szczegółowych konsultacji; wystarczy sięgnąć po opinie najważniejszych organów, ale nie trzeba konsultować projektu na przykład z organizacjami społecznymi.

"Zdarza się, że potrzeba zmian w ustawie jest pilna i ministerstwo wie, że nie zdąży robiąc to w ramach rządowej procedury legislacyjnej. Wtedy bywa, że projekt jest zgłaszany przez posłów np. koalicji rządzącej. Nie narusza to prawa, ale obchodzi bokiem cel, jaki mają konsultacje społeczne na etapie rządowym; jest dość niebezpieczne zjawisko" - oceniła prawniczka.

Inny negatywnym skutkiem zgłaszania przez rząd projektów za pośrednictwem posłów jest słaba ocena przewidywanych skutków wprowadzenia ich w życie. Rząd ma bowiem większe zaplecze merytoryczne i kadrowe, by móc profesjonalnie wyliczyć, jakie będą skutki regulacji.

Podobnie sytuacja wygląda w przypadku projektów senackich; zdarza się, że zgłaszający projekt senatorowie przyznają, że ich propozycja spowoduje koszty, jednak twierdzą, że nie jest możliwe ich precyzyjne określenie. Według Grabowskiej wskazane byłoby wzmocnienie współpracy między Senatem a rządem; chodzi o udzielanie przez resorty wsparcia Kancelarii Senatu w opracowaniu skutków proponowanych regulacji, nawet jeśli dany resort nie popiera propozycji senackiej.

"Niepokojące jest jednak zjawisko, że wiele projektów zaopatrzonych w słabe oceny skutków regulacji (zwłaszcza poselskich) przechodzi skutecznie ścieżkę ustawodawczą i staje się obowiązującym prawem" - podkreśliła Grabowska.

Wiceprzewodniczący sejmowej komisji regulaminowej i spraw poselskich Jerzy Budnik (PO) powiedział PAP, że w znacznej części zgadza się z zawartą w raporcie HFPC krytyką jakości projektów poselskich. Jak mówił, prawnicy z biura legislacyjnego czy eksperci z Biura Analiz Sejmowych bardzo często wytykają niską jakość legislacyjną tych projektów, m.in. to, że nie spełniają one wszystkich wymogów, w tym dotyczących oszacowania kosztów wejścia w życie danej regulacji.

"Rozmawiałem o tym z posłami. Oni uważają, że to jest zadanie rządu; że oni są tylko od tego, żeby rzucać pomysły, a cała formalna oprawa to już jest zmartwienie albo legislatorów, którzy powinni napisać projekt, albo rządu, który powinien oszacować koszty" - mówił Budnik.

Według niego, to posłowie powinni brać odpowiedzialność za zgłaszany projekt. Jak mówił, każda partia dostaje pieniądze z budżetu państwa i powinna je przeznaczać właśnie na opinie ekspertów, a nie "na akcje plakatowo-billboardowe". "Chciałbym, żeby posłowie bardziej się przykładali. Stać ich na to. Jeżeli nie potrafią tego zrobić samodzielnie, to powinni korzystać z opinii ekspertów; kluby mają na to środki finansowe" - zaznaczył Budnik.

Stwierdził, że posłowie nie przestrzegają wymogów formalnych dotyczących przygotowywania projektów. "a potem mają pretensje do marszałka Sejmu za to, że nie chce nadać projektowi numeru druku, skierować go do kolejnych czytań". "Jestem posłem już piątą kadencję i widziałem, jak atakowano marszałków ze wszystkich opcji politycznych za to, że odesłali jakiś projekt poselski jako niekompletny czy niespełniający wymogów legislacyjnych" - mówił.

"Posłowie powinni się po prostu bardziej przyłożyć. Trzeba od nich wymagać większej staranności, bo to jest ich praca zawodowa. Poseł jest w pierwszej kolejności ustawodawcą, a dopiero później przysłowiowym +załatwiaczem+, czyli kimś, kto zajmuje się sprawami ważnymi dla swego okręgu wyborczego" - podkreślił Budnik.