Profesor prawa: Rozporządzenie MEN zdradza wyraźną wrogość wobec religii. I jest nielegalne [EKSPERTYZA]

Analizowany akt zdradza czytelną niechęć, by nie rzec – wrogość, organu prawodawczego (Minister Edukacji) wobec religii jako takiej - pisze prof. Paweł Borecki, autor ekspertyzy w sprawie zgodności rozporządzenia Minister Edukacji z postanowieniami Konstytucji RP, Konkordatu oraz właściwych ustaw. 

Rozporządzenie min. Barbary Nowackiej z 26 lipca br. ze względu na swoją wyraźną niekonstytucyjność i nielegalność, zwłaszcza w aspekcie proceduralnym i legislacyjnym (…) powinno być bezzwłocznie wyeliminowane z polskiego systemu prawnego – stwierdza prof. Paweł Borecki w analizie przekazanej KAI. Znany ekspert prawa wyznaniowego wykazuje, że Minister Edukacji naruszyła konwenans prawotwórczy utrzymujący się już ok. 32 lata.

Publikujemy pełny tekst ekspertyzy prof. UW dr. hab. Pawła Boreckiego

(śródtytuły pochodzą od redakcji)

Ekspertyza w sprawie zgodności z odpowiednimi postanowieniami Konstytucji RP, Konkordatu polskiego oraz właściwych ustaw rozporządzenia Ministra Edukacji zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu organizacji nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach. 

Niniejsza ekspertyza zawiera analizę oraz będącą jej następstwem ocenę zgodności rozporządzenia Minister Edukacji z dnia 26 lipca 2024 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach (Dz. U. z 2024 r., poz. 1158), zwanego dalej: ”rozporządzeniem z 2024 r.”, z właściwymi postanowieniami Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), Konkordatu miedzy Rzecząpospolitą Polską a Stolicą Apostolską, zawartego w 1993 r. a ratyfikowanego 23 lutego 1998 r. (Dz. U. z 1998 r., poz. 51, poz. 418) oraz z m. in. utrzymanymi w mocy przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 750 i 854).

Jak rozumieć słowa" w porozumieniu"?   

Przedmiotem badań stały się: 1) tryb prawotwórczy, który doprowadził do wydania rozporządzenia z 2024 r., 2) przestrzeganie w procesie formułowania tegoż aktu normatywnego zasad poprawnej legislacji, wreszcie 3) treść merytoryczna rzeczonego aktu, ze szczególnym uwzględnieniem prawdopodobnych skutków społecznych.

Rozporządzenie z 2024 r. zostało wydane przez Ministra Edukacji w trybie niezgodnym z obowiązującym wciąż art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Rzeczony przepis ustawowy przewiduje, że minister właściwy do spraw oświaty i wychowania w porozumieniu z władzami Kościoła Katolickiego i Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych określa, w drodze rozporządzenia, warunki i sposób wykonywania przez szkoły zadań, o których mowa w ust. 1 art. 12 rzeczonej ustawy, czyli organizowanie nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach na życzenie uprawnionych osób. Z owej regulacji wynika logicznie, że również każda zmiana odpowiedniego rozporządzenia zmieniająca zasady organizowania nauki religii także jest objęta wymogiem wydania przez ministra aktu nowelizującego w porozumieniu z władzami zainteresowanych Kościołów i innych związków wyznaniowych, zwłaszcza w porozumieniu z władzami dwóch najstarszych i największych Kościołów chrześcijańskich w Polsce – Kościoła Katolickiego i Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego. Założenie racjonalności ustawodawcy prowadzi do wniosku, że wymóg wydania rozporządzenia nowelizującego przez ministra w porozumieniu z odpowiednimi konfesjami, wszystkich kościołów i innych związków wyznaniowych rzeczywiście nauczających religii w systemie oświaty publicznej w momencie rozpoczęcia prac legislacyjnych przez resort edukacji nad odpowiednim rozporządzeniem. Według wiarygodnych informacji uzyskanych w maju 2024 r., od kompetentnego pracownika Ministerstwa Edukacji, takich wspólnot religijnych było wówczas 22., poczynając od Kościoła Katolickiego a kończąc na Lidze Muzułmańskiej w RP.

Kluczowe znaczeniu dla określenia roli odpowiednich wspólnot religijnych w procesie prawotwórczym prowadzonym przez ministra edukacji, co do zmiany właściwego rozporządzenia ma termin „w porozumieniu”. Oficjalna wykładnia tegoż terminu dla potrzeb procesu prawodawczego prowadzonego przez Radę Ministrów, jej członków, w tym Prezesa RM oraz Ministra Edukacji, została aktualnie określona w §74 ust. 1 pkt. 2 załącznika do rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Przepis ten stanowi, iż jeżeli współuczestniczenie w wydaniu rozporządzenia, zarządzenia lub uchwały ma polegać na osiągnięciu porozumienia w sprawie treści aktu normatywnego, a następstwem braku porozumienia ma być to, że akt nie dochodzi do skutku to prawodawca posługuje się wyrażeniami: "Minister (inny podmiot) ... w porozumieniu z ministrem (innym podmiotem) ... określi (może określić) ...".

Zmiana lekcji religii wymaga aprobaty Kościołów

Oznacza to, że zmiana rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 kwietnia 1992 r. w sprawie warunków i sposobu organizowaniu nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach (tj. Dz. U. 2020 r., poz. 983), zwłaszcza zmiana istotna merytorycznie, wymaga aprobaty zainteresowanych kościołów i innych związków wyznaniowych, na czele z Kościołem Katolickim oraz Polskim Autokefalicznym Kościołem Prawosławnym. Aprobata powinna być potwierdzona w formie pisemnej, dla celów dowodowych. Właściwy minister nie ma podstaw prawnych, aby ową aprobatę dla treści rozporządzenia zawczasu zakładać.

Należy podkreślić, że taką samą interpretację terminu: ”w porozumieniu” dla potrzeb procesu prawotwórczego na forum Rady Ministrów i administracji rządowej przewidywały poprzednie Zasady techniki prawodawczej, stanowiące załącznik do uchwały Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M. P. z 1991 r. Nr 44, poz. 310), §50 pkt 2.

W świetle genezy historycznej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, a przede wszystkim historii prac legislacyjnych w Sejmie nad jej art. 12, nie sposób ograniczać znaczenia sformułowania „w porozumieniu” tylko do wymogu zasięgnięcia przez organ prawotwórczy [ministra edukacji] opinii zainteresowanych kościołów i innych związków wyznaniowych, czyli konsultacji z nimi projektu rozporządzenia wykonawczego, względnie jego nowelizacji. To wymóg znacznie dalej idący, oznaczający konieczność wypracowania konsensu ze związkami wyznaniowymi w toku procesu prawotwórczego. 

Jak tworzono obecne prawo? 

Projekt ustawy o systemie oświaty (Sejm X kadencji PRL, druk nr 1041) został zgłoszony z inicjatywy grupy posłów w dniu 28 sierpnia 1991 r. Uzasadnione jest przypuszczenie, że projekt ten został w rzeczywistości przygotowany nie tyle przez właściwych parlamentarzystów, co w ówczesnych sferach rządowych, zwłaszcza w resorcie edukacji narodowej. Wskazuje na to kompleksowość projektu (liczył on 115 artykułów), jego wewnętrzna spójność, także fakt, że ówczesny Rząd RP na czele z premierem Janem Krzysztofem Bieleckim, nie sprzeciwiał się, ani w ogóle nie oponował przeciwko temuż projektowi. W Rządzie J. K. Bieleckiego, istniejącym od stycznia do grudnia 1991 r., największa grupę ministrów stanowili politycy o proweniencji liberalnej, szczególnie ci należący do Kongresu Liberalno–Demokratycznego. Jednym z liderów tej partii był premier Jan K. Bielecki. W tym ugrupowaniu swoja karierę polityczną rozpoczynał obecny Prezes Rady Ministrów – Donald Tusk. Następnie tak przygotowany projekt ustawy oświatowej mógł zostać przejęty przez grupę posłów i skierowany przez nich do Marszałka Sejmu. Taki tryb postępowania legislacyjnego znacznie je przyspieszał.

W trakcie krótkiego (szybkiego) procesu ustawodawczego zagadnienie szczegółowych zasad nauczania religii w szkolnictwie publicznym wzbudzało znaczne kontrowersje. Istniał jednak wśród posłów duży relatywny konsens w rzeczonej kwestii. W toku prac na forum Komisji: Edukacji, Nauki i Postępu Technicznego oraz Ustawodawczej zaproponowane poprawki, nie przewidujące jednak zmiany art. 12 ust. 2 projektu ustawy, co do trybu wydania właściwego rozporządzenia przez ministra edukacji ”w porozumieniu” z władzami odpowiednich wyznań. Zgłoszone zostały także trzy wnioski mniejszości, przewidujące m.in. zastąpienie w art. 12 ust. 2 projektu ustawy wyrażenia „Minister Edukacji, w porozumieniu [podkr. – P. B.] z władzami Kościoła Katolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych określa w drodze rozporządzenia”, sformułowaniem: „Minister Edukacji, po zasięgnięciu opinii władz Kościoła Katolickiego i Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych określa, w drodze rozporządzenia” (zob.: Sprawozdanie Komisji Edukacji, Nauki i Postępu Technicznego oraz Komisji Ustawodawczej z dnia 31 sierpnia 1991 r.; Sejm X kadencji PRL, druk nr 1059).

Podczas 72 plenarnego posiedzenia Sejm RP wyraźną większością głosów odrzucił jednak wszystkie wnioski mniejszości, a poparł stanowisko odpowiednich Komisji sejmowych. Przeciwko wnioskom mniejszości do projektu ustawy o systemie oświaty, w tym do jej art. 12, głosowało wówczas 228 posłów; odmiennego zdania było 51.; zaś 42 wstrzymało się od głosowania (zob.: Sejm Rzeczypospolitej Polskiej X Sprawozdanie Stenograficzne z 72 posiedzenia Sejmy Rzeczypospolitej Polskiej z dniach 6 i 7 września 1991 r., Warszawa 1991, s. 54).

Ustawa oświatowa wyraża konieczność osiągnięcia zgody między Kościołami a państwem 

Wykładnia historyczna art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty wyraźnie wskazuje, że minister edukacji wydając rozporządzenie w sprawie nauki religii ma obowiązek realnie dążyć do osiągnięcia konsensu (aprobaty) dla treści właściwego aktu ze strony właściwych wyznań, na czele z Kościołem Katolickim i Polskim Autokefalicznym Kościołem Prawosławnym.

Treść art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, co do trybu wydania, odpowiednio do zmiany przez szefa resortu edukacji właściwego rozporządzenia, nie zmieniła się. Zmianie uległa tylko oficjalna nazwa kierownika danego resortu, w związku z reformą centrum gospodarczo-administracyjnego Rządu w latach 1996-1997. Utrzymywał się zatem konsens wśród kolejnych ekip rządzących od początku lat dziewięćdziesiątych minionego stulecia, co do treści art. 12 ust. 2 ustawy z 1991 r. Kolejne Rządy RP i ministrowie edukacji wywodzący się z różnych, często odmiennych ugrupowań politycznych,, poczynając od prof. Andrzeja Stelmachowskiego, poprzez prof. Jerzego Wiatra, Mirosława Handkego, Krystynę Łybacką, Annę Zalewską, a kończąc na prof. KUL Przemysławie Czarnku przestrzegały zasady, że do rozporządzenia z dnia 14 września 1992 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach minister nie wprowadza zmian, które byłyby kontestowane przez zainteresowane kościoły i inne związki wyznaniowe. Znajduje to potwierdzenie w oficjalnych archiwalnych dokumentach dotyczących prac legislacyjnych, a także w zaniechaniach szefów resortu edukacji w latach 1992-2023.

Przez ostatnie trzydzieści lat rząd szanował ustawowe ustalenia

W toku prac legislacyjnych w 1992 r. na forum Ministerstwa Edukacji Narodowej nad projektem rozporządzenia z 14 września 1992 r, ówczesny szef resortu - prof. Andrzej Stelmachowski, uczynił wszystko co racjonalne i możliwe, aby uzyskać aprobatę dla treści rozporządzenia zwierzchników wyznań nauczających religii w szkołach lub zainteresowanych takim nauczaniem. Zwrócił się zatem do 13. Kościołów. Nie odpowiedział jedynie Kościół Zielonoświątkowy w RP. Pod oryginałem rozporządzenia z 14 września 1992 r, złożyli swoje aprobujące podpisy, poza samym ministrem edukacji, liderzy 12. Kościołów, w tym dwaj z zastrzeżeniami bliżej nieokreślonymi. Potwierdza to przede wszystkim załączona do niniejszej petycji kserokopia ostatniej strony oryginału historycznego rozporządzenia z 1992 r. Jej źródłem jest Archiwum Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Powyższe konstatacje znalazły potwierdzenie w toku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. akt U 12/92, z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich – prof. Tadeusza Zielińskiego (zob. uzasadnienie wyroku TK z dnia 20 kwietnia 1992 r., sygn. akt U 12/92; OTK ZU 1993, poz. 9).

Minister edukacji nie może wydać rozporządzenia bez uzgodnienia z Kościołami

Podczas 107. posiedzenia Sejmu RP II kadencji, w trakcie debaty nad projektami ustaw okołokonkordatowych, ówczesny Minister Edukacji Narodowej prof. Jerzy Wiatr stwierdził w dniu 22 maja 1997 r. m.in.: „Ustawa o systemie oświaty nie regulowała w sposób szczegółowy warunków, które mają być spełnione, by zrealizowana została zawarta w ustawie o systemie oświaty zasada wprowadzenia do szkół publicznych, wszędzie tam gdzie rodzice się tego domagają, nauki religii.

Ustawa delegowała tę kwestię do uprawnień ministra edukacji narodowej w trybie rozporządzenia, ale równocześnie stanowiła - ściślej mówiąc: stanowi, bo to jest stan obowiązujący w tej chwili - że minister edukacji narodowej w tych kwestiach wydając rozporządzenie, musi je wydawać w uzgodnieniu z władzami kościołów. Jest to dyspozycja wyjątkowa, nie spotykana niemal nigdy - choć są nieliczne przykłady w innych ustawach - w naszym ustawodawstwie. W ogromnej większości wypadków minister zobowiązany do wydania aktów wykonawczych wydaje je po zasięgnięciu opinii określonych podmiotów. W tym wypadku jednak ustawa stanowiła, że minister wydaje rozporządzenie w uzgodnieniu. I rzeczywiście, w kwietniu 1992 r. urzędujący wówczas minister edukacji narodowej wydał rozporządzenie szczegółowo regulujące zasady nauczania religii w szkołach publicznych.

W 2016 roku była podobna sytuacja, ale rząd nie złamał prawa

To rozporządzenie, wydane w uzgodnieniu z władzami kościelnymi, przesądzało np. o umieszczeniu oceny z religii na wysokim miejscu na świadectwach szkolnych, co nie wynika ani wprost, ani pośrednio z samej ustawy o systemie oświaty. Ponieważ jednak rozporządzenie ministra edukacji narodowej w tej materii wydawane być może jedynie w uzgodnieniu z władzami kościelnymi, wskutek tego następcy ministra, który wydał to rozporządzenie w kwietniu 1992 r., nie mogli, nawet jeśli chcieli, a nie zawsze chcieli, dokonać modyfikacji tego rozporządzenia.”

W konsekwencji tegoż stanowiska Rządu RP ustawa z dnia 26 czerwca 1997 r. o zmianie ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 1998 r. Nr 59, poz. 375) oraz inne tzw. ustawy około konkordatowe wówczas uchwalone przez Sejm nie przewidywały zmiany art. 12 ust. 2 rzeczonej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

W 2016 r. w okresie ministerium Anny Zalewskiej, resort Edukacji przystąpił do prac nad zmianą rozporządzenia z 14 kwietnia 1992 r. w sprawie warunków i sposobu organizacji nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach, aby zgodnie z postulatami Episkopatu Polski uchylić zakaz pełnienia funkcji wychowawców klas przez nauczycieli religii (zob. §7 ust. 1). Swój sprzeciw wobec odpowiedniej zmiany rozporządzenia, według wiarygodnej informacji uzyskanej w roku 2024 r. w Ministerstwie Edukacji, zgłosił wówczas Polski Autokefaliczny Kościół Prawosławny oraz przynajmniej dwa Kościoły tradycji protestanckiej. Minister zrezygnowała jednak z wydania rozporządzenia nowelizującego. Jak głosi oficjalna informacja na właściwej stronie internetowej MEN: „zrezygnowano z dalszych prac nad rozporządzeniem w związku z brakiem możliwości uzyskania porozumienia z kościołami i związkami wyznaniowymi, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o systemie oświaty.” Wskazane okoliczności potwierdza tekst ujednolicony wykazu prac legislacyjnych Ministra Edukacji Narodowej, zatwierdzonego w dniu 14 stycznia 2016 r., w brzmieniu z dnia 12 kwietnia 2018 r., znak: BO.WP.035.1.1.2016.AG, poz. 151.

Minister Nowacka naruszyła ustawę oświatową 

Minister Edukacji Barbara Nowacka wydając 26 lipca br. rozporządzenie z 2024 r. bez porozumienia z zainteresowanymi związkami wyznaniowymi, a nawet wbrew wyraźnemu sprzeciwowi niektórych tradycyjnych Kościołów chrześcijańskich w Polsce, naruszyła art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 września o systemie oświaty i bez dostatecznego, racjonalnego uzasadnienia konwenans prawotwórczy utrzymujący się już ok. 32 lata. Warto przy analizie trybu wydania rozporządzenia z 2024 r. przypomnieć art. 8 §2 ustawy z dnia 14 września 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572), który formułuje zasadę, że organy administracji publicznej (czyli także minister edukacji) bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Respektowania tej zasady jest istotnym warunkiem, budowy przez naczelne organy administracji, w tym przypadku administracji rządowej, zaufania obywateli do państwa (por. art. 8 §2 Kpa).

Żaden związek wyznaniowy nie wyraził aprobaty dla rozporządzenia z lipca 2024

Faktyczny tryb prac prawodawczych po stronie kierownictwa Ministerstwa Edukacji nad rozporządzeniem z 2024 r. wyraźnie nie odpowiadał wymogom wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w zw. z §74 ust. 1 pkt 2 Zasad techniki prawodawczej z 2002 r. Tylko niektóre związki wyznaniowe zostały zapytane indywidualnie o opinie ws. projektu ministerialnego.

Nie wzięły udziału w konsultacjach wszystkie wspólnoty religijne nauczające religii w systemie oświaty publicznej. Postulaty żadnego zapytanego o opinie w prawie projektu Kościoła nie zostały uwzględnione przez Ministra Edukacji. Przede wszystkim należy podkreślić, że żaden kościół, czy inny związek wyznaniowy nie wyraził aprobaty dla treści rozporządzenia z 2024 r. Brak jest jakichkolwiek pisemnych dokumentów potwierdzających ową aprobatę, podpisanych przez kompetentnych przedstawicieli wyznań. Przedstawiciele Kościoła Katolickiego, nauczającego religii w szkolnictwie publicznym w najszerszym zakresie, wyrazili wręcz swój publiczny protest przeciwko temuż aktowi i trybowi prac nad nim. Wyrazem tego była odpowiednia publikacja na stronie internetowej Katolickiej Agencji Informacyjnej.

Rozporządzenie dotyczące religii jest nielegalne

W wymiarze proceduralnym rozporządzenie z 2024 r. jest zatem sprzeczne z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Jest ono w tym aspekcie nielegalne. W konsekwencji tryb wydania rozporządzenia z 2024 r. jest sprzeczny z zasadą legalizmu, czyli praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP z 1997 r. Organy władzy publicznej, czyli także Minister Edukacji, powinny działać na podstawie i w granicach prawa, zwłaszcza ustaw, które są podstawowi aktami prawa powszechnie obowiązującego we współczesnej Polsce.

Tryb ustanowienia rozporządzenia z 2024 r., stanowiący zasadniczą i racjonalnie nieuzasadnioną rewizję praktyki działania Ministra Edukacji w odniesieniu do ewentualnej nowelizacji rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1992 r. jest sprzeczny (niezgodny) z zasadą zasadą zaufania obywateli do państwa oraz stanowionego przezeń prawa. Zasada ta wynika, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TK i stanowiskiem doktryny prawa, z fundamentalnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP z 1997 r. Ten tryb jest sprzeczny odpowiednio z art. 8 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Obecne kierownictwo Ministerstwa Edukacji w istocie arbitralnie odstąpiło od utrwalonego przez ok. 32 lata trybu prac nad zmianą rozporządzenia z 14 kwietnia 1992 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach. Praktyka stosowania art. 12 ust. 2 wspomnianej ustawy z dnia 7 września 1992 r. o systemie oświaty wyraźnie wskazuje, że przepis ten pełni funkcje gwarancyjną w wymiarze normatywnym przede wszystkim w stosunku do nierzymskokatolickich kościołów i innych związków wyznaniowych, czyli wobec mniejszości religijnych w Polsce.

Tryb rozporządzenia nie odpowiada standardom określonym przez Trybunał Konstytucyjny

Należy podnieść, że tryb wydania rozporządzenia z 2024 r. nie odpowiada określonym przez Trybunał Konstytucyjnym standardom wydania przez właściwego ministra rozporządzenia W UZGODNIENIU z reprezentacją danego samorządu zawodowego, czy reprezentacją związkową. W wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn.. akt K 12/10, (OTK ZU 5A/2013, poz. 65 ) Trybunał Konstytucyjny określił warunki (etapy) uzgadniania przez ministra treści rozporządzenia z uprawnionymi podmiotami. Powyższe uwagi można odpowiednio odnieść do minimalnych uprawnień związków wyznaniowych, a zarazem obowiązków ministra edukacji w ramach zmiany rzeczonego rozporządzenia z 14 kwietnia 1992 r.

Trybunał stanął na stanowisku, że uwzględniając wskazania zawarte w wyroku TK o sygn. U 23/97, należy przyjąć, że zasadniczymi elementami procesu uzgadniania są: 1) obowiązek zapewnienia przez organ prawotwórczy informacji o projekcie decyzji prawotwórczej, 2) określenie terminu przedstawienia stanowiska, 3) dyskusja o merytorycznej treści tego projektu, 4) możliwość prezentowania różnych stanowisk, 5) próby ich ujednolicania i wzajemnego dostosowywania do oczekiwań partnerów tej dyskusji, wypracowanie ostatecznej, w miarę możliwości wspólnej i optymalnej, decyzji prawotwórczej, 6) protokoły uzgodnień i protokoły rozbieżności w razie utrzymania rozbieżnych stanowisk co do treści aktu, 7) uzasadnienie konieczności przyjęcia wersji projektodawcy w razie wystąpienia rozbieżności, co do treści rozwiązań.

MEN nie dotrzymało procedury uzgadniania określonej jasno przez Trybunał Konstytucyjny 

Wskazane wyżej elementy procedury uzgadniania wg. Trybunału mają charakter uniwersalny. Zgodnie z informacja zamieszczona na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji w pracach nad rozporządzeniem z 2024 r. w relacjach z zainteresowanymi kościołami i innymi związkami wyznaniowymi Minister Edukacji urzeczywistniła w pełni co najwyżej 2 – 3 wymogów szczegółowych, wskazanych przez TK. Przy tym należy zwrócić uwagę, że konstytucyjny status kościołów i innych związków wyznaniowych w świetle art. 25 ustawy zasadniczej jest wyraźnie silniejszy niż status samorządów zawodowych, czy związków wyznaniowych. Nadto terminy „w porozumieniu” i w „uzgodnieniu” nie są tożsame pod względem językowym.

Tryb wydania rozporządzenia z 2024 r. okazał się sprzeczny z jedną z fundamentalnych ustrojowych zasad relacji między Rzecząpospolitą Polską a Kościołami i innymi związkami wyznaniowymi – zasadą bilateralizmu, czyli dwustronności. Zasada ta wynika z art. 25 ust.4 i 5 Konstytucji RP z 1997 r. W świetle wyroku TK z dnia 2 kwietnia 2003 r., sygn. akt K 13/02 (OTK ZU 4A/2003, poz. 28 ) „nie podlega jednak dyskusji, że Konstytucja uregulowała status wspólnot religijnych w sposób szczególny, różny od innych podmiotów prawa, ustanawiając specyficzne gwarancje ich praw. Do istotnych elementów tego statusu należy zasada stanowienia regulacji prawnych dotyczących tych wspólnot w drodze dwustronnej.”

Religia w szkole jest sprawą zarówno państwa, jak i wspólnot wyznaniowych

Prawodawca w stanowieniu odpowiednich aktów normatywnych powinien dążyć do przyjęcia rozwiązań zyskujących aprobatę zainteresowanych. Należy zwrócić uwagę, że kwestia nauczania religii w szkolnictwie publicznym jest od wieków zaliczana do tzw. res mixtae, czyli „spraw mieszanych”. Tego typu sprawy leżą w sferze zainteresowań (kompetencji) tak państwa jak i zainteresowanych wspólnot wyznaniowych.

Względy racjonalnej polityki społecznej, zwłaszcza aspekcie dotyczącym dzieci i młodzieży, domagają się realnego, a nie tylko formalnego dialogu między ww. podmiotami i dążenia do porozumienia w stanowieniu odpowiednich aktów normatywnych. W praktyce w toku prac nad rozporządzeniem z 2024 r. kierownictwo resortu edukacji jedynie formalnie wysłuchało postulatów wybranych wyznań wobec projektu odpowiedniego aktu. Nie było realnego dialogu z reprezentacją odpowiednich konfesji. Brak akceptacji związków wyznaniowych wobec projektu rozporządzenia z 2024 r. został zignorowany przez Minister Edukacji.

Rozporządzenie narusza dobro obywateli RP

Tryb ustanowienia, a także szczegółowa treść rozporządzenia z 2024 r. jest niezgodny z konstytucyjną zasadą współdziałania państwa oraz kościołów innych związków wyznaniowych dla dobra człowieka i dobra wspólnego, wyrażonej w art. 25 ust. 3 Konstytucji RP.. Odpowiada tej dyrektywie uszczegółowiona w art. 1 Konkordatu między Rzecząpospolitą Polską a Stolicą Apostolską, podpisanego 28 lipca 1993 r, zaś ratyfikowanego 23 lutego 1998 r, zasada współdziałania państwa i Kościoła Katolickiego dla rozwoju człowieka i dobra wspólnego. Rozporządzenie z 2024 r. będzie wywierało bezpośrednie skutki faktyczne dla znacznych grup społecznych: dzieci i młodzieży szkolnej, zwłaszcza wyznań chrześcijańskich, oraz nauczycieli religii tak świeckich jak i duchownych. Ich sytuacja w następstwie wejścia w życie analizowanego aktu realnie może ulec pogorszeniu.

Tymczasem są to pełnoprawni obywatele (mieszkańcy) Rzeczypospolitej Polskiej. Konstytucyjnym oraz traktatowym obowiązkiem państwa reprezentowanego przez Ministra Edukacji oraz władz odpowiednich Kościołów i innych związków wyznaniowych, szczególnie Kościoła Katolickiego w Polsce, było podjęcie realnej kooperacji w procesie wydania rozporządzenia z 2024. Tak, aby jego negatywne skutki dla uczniów (wychowanków) oraz nauczycieli ograniczyć do minimum. To nie człowiek jest dla państwa (władzy), tylko państwo (władza) jest dla człowieka. Chyba, że jest to państwo autokratyczne, totalitarne… Do owej współpracy w rzeczywistości jednak nie doszło.

Nie ma oficjalnie podanego celu ani uzasadnienia zmian w nauczaniu religii w szkole

Rozporządzenie z 2024 r. narusza zasadę prawidłowej legislacji, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Przy wydaniu rozporządzenia z 2024 r. zostały naruszone standardy prawotwórstwa, wiążące naczelny organ administracji rządowej, określone na mocy art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1050) w zw. z §131 Zasad techniki prawodawczej z 2002 r.

Uzasadnienie projektu aktu normatywnego powinno: 1) wyjaśniać potrzebę i cel wydania aktu; 2) przedstawiać rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana; 3) wykazywać różnicę między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym (przewidywane skutki prawne wejścia aktu w życie); 4) zawierać: a) oświadczenie organu wnioskującego co do zgodności projektu z prawem Unii Europejskiej, b) ocenę organu wnioskującego, czy projekt aktu podlega notyfikacji zgodnie z przepisami dotyczącymi funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych.

Uzasadnienie rozporządzenia z 2024 r., przygotowane przez resort edukacji jest uzasadnieniem tylko ze swej nazwy. W zdecydowanej większości jego treść stanowi powtórzenie w pobieżnej formie nieartykułowanej treści normatywnej (artykułowanej) odpowiedniego aktu prawnego z 26 lipca 2024 r. (w związku z tym por.: art. 34 ust. 2 i 3 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu RP; tj. M. P. z 2022, poz. 990; oraz §§ 27 i 28 uchwały nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. – Regulamin prac Rady Ministrów; tj. M.P. z 2022, poz. 348) . Nie określono w owym „uzasadnieniu” zwłaszcza, mających znaczenie dla ewentualnej wykładni ww. aktu normatywnego, potrzeby wydania rozporządzenia oraz rzeczywistych celów przyświecających prawodawcy.

Brakuje refleksji nad skutkami wejścia w życie zmian w nauczaniu religii w szkole

Nie podano racjonalnych przyczyn zmiany zasad organizacji nauki religii w szkolnictwie publicznym. Nie odwołano się do odpowiedniego orzecznictwa sądowego, szczególnie sądów administracyjnych, które mogłoby uzasadniać proponowane zmiany. Brak jest w ogóle refleksji nad skutkami społecznymi wejścia w życie rozporządzenia z 2024 r., przede wszystkim jego wpływem na rynek pracy. Pominięto problem wysoce prawdopodobnego spadku liczby uczniów (podopiecznych) uczęszczających na lekcje religii w publicznych przedszkolach i szkołach. Konsekwencją tego procesu będzie redukcja godzin religii oraz redukcja etatów nauczycieli religii. Brak jest w uzasadnieniu jakichkolwiek informacji w sprawach: przeprowadzonych konsultacjach z zainteresowanymi podmiotami (w tym wyznaniami), czy tym bardziej o osiągnięciu wymaganego przez ustawę z 1991 r. o systemie oświaty porozumienia z nimi. „Uzasadnienie” rozporządzenia ma zatem charakter blankietowy. Niczego nie wyjaśnia. Jego wartość informacyjna jest bardzo ograniczona. Wręcz wprowadza ono w błąd.

W państwie demokratycznym nie ma miejsca na samowolną, arbitralną decyzję organów publicznych

W wyroku z dnia 6 maja 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że "w demokratycznym państwie prawa nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP)". Uznał jednocześnie, że "eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa" należy do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych i właśnie dlatego sądy te mają prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (wyrok NSA w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, LEX nr 453765; tak samo przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/04, CBOSA). Konstatacje NSA zachowują odpowiednio aktualność w odniesieniu do rozporządzenia z 2024 r.

Zbyt krótkie "vacatio legis" pogarsza sytuację nauczycieli religii

Rozporządzenie z 2024 r. w §2 narusza zasadę prawidłowej legislacji, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, ponieważ z uwagi na swoje skutki dla pośrednich adresatów właściwych norm prawnych posiada ono zbyt krótkie vacatio legis. Rozporządzenie zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw z 2024 r., poz. 1158, w dniu 1 sierpnia 2024 r., a ma wejść w życie 1 września br. Okres „spoczywania prawa” w analizowanym przypadku obejmuje zatem miesiąc sierpień. Jest to na półkuli północnej, w Europie, tradycyjny miesiąc wakacyjny i urlopowy. Jednym ze skutków wejścia w życie rozporządzenia będzie możliwość redukcji etatów nauczycieli religii w szkolnictwie publicznym. Poprzez ustanowienia odpowiednio długiego vacatio legis prawodawca powinien zapewnić tym osobom możliwość zdobycia nowych kwalifikacji. Tak, aby mogli zachować zatrudnienie w szkolnictwie.

Przy zaledwie miesięcznym okresie vacatio legis rozporządzenie z 2024 r., wywrze w praktyce w pewnej mierze skutek retroaktywny. Zakaz retroaktywności jest zasadniczym przejawem zasady demokratycznego państwa prawnego w dziedzinie prawotwórstwa. Odstąpić można od tego zakazu tylko wówczas gdy akt normatywny przewiduje korzyści (uprawnienia) adresatów norm, a przynajmniej gdy nie pogarsza sytuacji prawnej jednostek, i nie stoi temu na przeszkodzie zasada demokratycznego państwa prawnego (zob. art. 5 ustawy z dnia 5 sierpnia 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych; tj. Dz. U. z 2019, poz. 1461). Okres vacatio legis rozporządzenia z 2024 r. powinien wynosić przynajmniej jeden rok, tzn. powinno ono wejść w życie 1 września 2025 r., zaś optymalnie 2 lata Świadczyłoby to wówczas o dobrej woli piastuna właściwego organu prawodawczego.

Rozporządzenie skutkuje realnym zagrożeniem utraty pracy bez szans na przekwalifikowanie

Paragraf 2 rozporządzenia z 2024 r., przewidujący miesięczny okres „spoczywania prawa” w kontekście znanej organowi wydającemu trudnej sytuacji kadrowej w systemie szkolnictwa publicznego w Polsce nie odpowiada zasadzie racjonalności prawodawcy. Rozporządzenie z 2024 r. stwarza bowiem realne zagrożenie utratą pracy przez część nauczycieli religii, bez realnej szansy zdobycia nowych kwalifikacji dydaktycznych w zakresie dyscyplin, wśród których występuje deficyt nauczycieli. W swej istocie ten stan rzeczy jest niezgodny z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Wskazuje na zawoalowane, bieżące cele polityczne historycznego (aktualnego) prawodawcy, zdeterminowane światopoglądowo – możliwie najdalej idącą laicyzację oświaty publicznej, przeprowadzoną bez zbędnej zwłoki.

W konsekwencji, przewidziany w §2 rozporządzenia z 2024 r. miesięczny okres vacatio legis, jest zbyt krótki aby pozwolić nauczycielom religii na zdobycie nowych kwalifikacji, co dawałoby im szansę zachować zatrudnienie w szkolnictwie publicznym jest niezgodne zasadami ochrony praw słusznie nabytych oraz ochrony interesów w toku, wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP z 1997 r.).

Rozporządzenie ogranicza prawa rodziców bez podania uzasadnienia

Paragraf 1 pkt. 1 rozporządzenia z 2024 r., w zakresie w jakim przewiduje on, iż przesłanką organizacji nauki religii jest zgłoszenie się w danym oddziale lub klasie nie mniej niż siedmiu wychowanków tego oddziału lub tej klasy jest niezgodny z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Wspomniany przepis ustawowy nie przewiduje bowiem wymogu spełnienia kryterium „zgłoszenia się” uczniów wychowanków, czyli czynności faktycznej dokonywanej samodzielnie przez samych uczniów albo wychowanków i to bez względu na ich wiek i stopień rozwoju. Art. 12 ust. 1 rzeczonej ustawy z 1991 r. przewiduje jedynie wymóg wyrażenia życzenia przez uprawnione podmioty. Są to rodzice na szczeblu edukacji przedszkolnej i w szkołach podstawowych, rodzice bądź uczniowie w szkołach ponadpodstawowych, a po osiągnięciu pełnoletności o pobieraniu nauki religii decydują uczniowie.

Rozporządzenie nowelizujące Ministra Edukacji z 26 sierpnia 2024 r., czyli akt wykonawczy rangi podustawowej wprowadza zatem w istocie ograniczenie prawa rodziców do wychowania religijnego i moralnego zgodnie z ich przekonaniami, prawa, które zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 53 ust. 4 i 5 może być ograniczone tylko w drodze ustawy, czyli aktu woli powszechnej ustanowionego przez przedstawicieli Narodu – suwerena, w następstwie jawnej i publicznej debaty parlamentarnej. Ograniczenia mogą być wprowadzone ponadto tylko wówczas, gdy jest to konieczne dla ochrony pewnych wartości zbiorowych, w tym wolności i praw innych osób. Powyższe warunki nie zostały spełnione. Minister Edukacji w uzasadnieniu rozporządzenia z 2024 r. nie wykazał, iż ograniczenie w tym akcie praw rodziców co do wychowania religijnego i moralnego dzieci jest konieczne dla ochrony określonych w art. 31 ust, czy art. 53 ust. 5 wartości o charakterze zbiorowym.

Art. 12 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, a w konsekwencji §1 ust. 1 rozporządzenia z 14 kwietnia 1992 r., przewiduje jedynie wymóg aktu wolitywnego ze strony uprawnionego podmiotu. W myśl §1 ust. 2 ww. rozporządzenia z 1992 r. życzenie jest wyrażane w formie pisemnego oświadczenia. Tymczasem rozporządzenie z 2024 r. wprowadza bez upoważnienia ustawowego dodatkowy wymóg zaistnienia aktu faktycznego – zgłoszenia się ze strony danego ucznia lub wychowanka. Nie określa rozporządzenie z 2024 r. do kogo uczniowie lub wychowankowie mają się zgłaszać na religię. Czy to ma być nauczyciel religii, wychowawca klasy lub grupy, a może dyrektor placówki. Kompleksowa wykładnia przepisów znowelizowanego rozporządzenia z 14 kwietnia 1992 r. prowadzi zasadnie do wniosku, iż winien być to dyrektor przedszkola lub szkoły publicznej. Trudno sobie wyobrazić, aby dzieci w przedszkolu lub dzieci młodsze w szkole podstawowej, w klasach I – III, mogły całkowicie swobodnie zgłosić dyrekcji swój udział w lekcji religii. One się zwyczajnie będą bały zadeklarować swego wyboru, zwłaszcza w sferze tak osobistej, wręcz intymnej, jak sfera religijna.

Wymóg zgłoszenia się przez ucznia na religię narusza Konstytucję 

Rozporządzenie z 2024 r. przewidując dodatkowy wymóg zgłoszenia się ucznia lub wychowanka, jako przesłankę organizacji przez placówkę oświatową lekcji religii narusza art. 53 ust. 7 Konstytucji RP. Przewiduje on, że nikt nie może być obowiązany przez organy władzy publicznej, w tym przypadku kierownictwo placówki oświatowej oraz ministra edukacji, do ujawnienia swojego światopoglądu, przekonań przekonań religijnych oraz wyznania. Rozporządzenie z 2024 r. w analizowanym zakresie narusza art. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2023 r., poz. 265). Jest bowiem sprzeczne z prawem wychowanków lub uczniów publicznych placówek oświatowych do milczenia w sprawach swojej religii lub przekonań.

Kryterium „zgłoszenia się na lekcje religii” stwarza realne niebezpieczeństwo, że wychowanek, odpowiednio uczeń, będzie podejmował działania lub powstrzymywał się od nich pod wpływem presji otoczenia, szczególnie rówieśników. Dokonana zmiana jest zagrożeniem szczególnie dla mniejszości religijnych lub światopoglądowych w danym przedszkolu lub szkole. Prawo przestaje w tym przypadku pełnić funkcję gwarancyjną wobec słabszych uczestników życia społecznego.

Uczniowie będą musieli ujawniać osobiste informacje, co grozi stygmatyzacją

Rozporządzenie z 2024 r., przewidując wymóg nie tylko wyrażenia woli (życzenia) lecz także zgłoszenia się właściwego wychowanka lub ucznia na lekcje religii w placówce oświatowej narusza wobec dzieci i młodzieży szkolnej art. 51 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten gwarantuje, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy, nie zaś aktu wykonawczego doń (rozporządzenia) do ujawniania informacji dotyczących jego osoby, tak wobec organów władzy, jak i wobec podmiotów (osób) prywatnych (np. kolegów).

Dzieci i młodzież pragnąca uczestniczyć w lekcjach religii w placówkach zostanie zapewne postawiona pod presja – aby urzeczywistnić swą wolność praktykowania religii będzie musiała zamanifestować swoje wyznanie nawet wobec osób całkowicie postronnych. To grozi stygmatyzacją, naraża na zdekoncentrowany, czyli trudny do zapobieżenia, przymus w sprawach religijnych, zwłaszcza ze strony większości lokalnego kolektywu szkolnego. Prawodawca w demokratycznym i wolnościowym państwie prawnym nie może wymuszać na jednostce zachowań heroicznych.

Rozporządzenie łamie także zapisy konkordatu 

Paragraf 1 ust. 1 przewidując wprowadzenie pozaustawowego kryterium „zgłoszenia się” wychowanka lub ucznia na lekcje religii narusza art. 53 ust. 3 w zw. z art. 53 ust. 4 Konstytucji RP gwarantujący rodzicom prawo do wychowania religijnego i moralnego dzieci zgodnie z ich przekonaniami, zwłaszcza w zakresie edukacji przedszkolnej oraz na poziomie szkoły podstawowej. Na tym poziomie rozwoju dziecka, a co za tym idzie na tym poziomie edukacji wola rodziców (opiekunów prawnych) powinna być rozstrzygająca. Prawo nie może stwarzać okazji, wręcz zachęty, aby decydowały w tej dziedzinie osoby trzecie, np. członkowie kolektywu koleżeńskiego, ale także warunki fatyczne.

Powyższe zarzuty nielegalności i niekonstytucyjności należy odnieść odpowiednio do treści §1 pkt 2, przewidującego dodanie w rozporządzeniu z 14 kwietnia 1992 r. ust. 1a także przewidującego odwołanie się do kryterium „zgłoszenia się” wychowanków danego oddziału lub danej klasy jako przesłanki potencjalnej zmiany zasad organizacji lekcji religii przez dyrektorów placówek oświatowych.

Wskazane zastrzeżenia prowadza do logicznego wniosku, iż celem wprowadzenia przez prawodawcę w rozporządzeniu z 2024 r. pozaustawowego kryterium „zgłoszenia się” wychowanków lub uczniów jest utrudnienie realizacji przez rodziców prawa do otrzymania przez ich dzieci edukacji religijnej w szkolnictwie publicznym, utrudnienie realizacji ich życzenia zorganizowania lekcji religii przez publiczne placówki oświatowe. W konsekwencji kwestionowana regulacja jest niezgodna nie tylko z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, ale także z art. 12 ust. 1 polskiego Konkordatu z 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z 1998 r, Nr 51, poz. 318). Ów przepis Traktatu ze Stolica Apostolska stanowi, że państwo uznając prawo rodziców do religijnego wychowania dzieci gwarantuje, że szkoły publiczne podstawowe oraz ponadpodstawowe oraz przedszkola prowadzone przez organy administracji państwowej lub samorządowej organizują zgodnie z wolą zainteresowanych naukę religii w ramach planu zajęć szkolnych lub przedszkolnych. Kompleksowa wykładnie art. 12 ust. 1 Konkordatu wprowadzi do wniosku, że o organizowaniu lekcji religii katolickiej decyduje tylko i wyłącznie wola rodziców, a nie spełnienie jakichkolwiek innych kryteriów faktycznych, tym bardziej ze strony innych osób.

Problem z rozporządzeniem polega także na tym, że jest niejasne i niezrozumiałe

Paragraf 1 pkt. 2 rozporządzenia z 2024 r. w zakresie w jakim przewiduje dodanie w §2 rozporządzenia z 14 kwietnia 1992 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach ust. 1b pkt. 2, w brzmieniu określonym w rozporządzeniu z 2024 r., jest sprzeczny z zasadą poprawnej legislacji i z zasada określoności prawa, wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Nowy przepis, który ma być wprowadzony do rozporządzenia z 14 kwietnia 1992 r., w jego §2, jest zawiły, trudno zrozumiały dla czytelnika z wykształceniem prawniczym, a co dopiero dla laików. Tymczasem przepis ten ma limitować prawo rodziców do wychowania dzieci zgodnie ze swoimi przekonaniami religijnymi i moralnymi (art. 53 ust. 3 Konstytucji RP), prawo do nauczania religii w szkołach przez związki wyznaniowe o uregulowanej sytuacji prawnej, czy wolność sumienia i religii uczniów, zwłaszcza po ukończeniu 18. roku życia. W demokratycznym państwie prawnym organ prawotwórczy powinien jasno i zrozumiale dla adresatów norm prawnych określić, jakie uprawnienia i w jakich granicach przysługują obywatelom i ich wspólnotom, ale także organom podległym organowi prawodawczemu, w tym przypadku kierownikom (dyrektorom) publicznych przedszkoli i szkół. W przeciwnym wypadku istnieje realne niebezpieczeństwo uznaniowego naruszenia wolności i praw jednostek i związków wyznaniowych przez organy administracji oświatowej.

Istnieje realna możliwość, że dyrektorzy szkół zredukują etaty nauczycieli religii

Paragraf 1 pkt. 2 rozporządzenia z 2024 r. w zakresie w jakim przewiduje dodanie w rozporządzeniu z dnia 14 kwietnia 1992 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach w §2 tegoż aktu ust. 1b – 1d, o treści określonej w rozporządzeniu z 2024 r., zasadnie należy ocenić, jako niezgodny z wyrażoną w zasadą wyrażoną w art. 24 Konstytucji RP, iż praca znajduje się pod ochroną Rzeczypospolitej Polskiej oraz związanym z tym przepisem art. 65 ust. 5 polskiej ustawy zasadniczej, zawierającym dyrektywę, że władze publiczne prowadza politykę zmierzającą do pełnego, produktywnego zatrudnienia, zwłaszcza poprzez organizowanie poradnictwa i szkolenia zawodowego.

Kwestionowany przepis rozporządzenia z 2024 r. stwarza kierownictwu (dyrekcji) publicznych przedszkoli i szkół podstawowych oraz ponadpodstawowych dużą swobodę (uznaniowość) w tworzeniu grup międzyklasowych i międzyoddziałowych nauki religii. Istnieje zatem realna możliwość redukcji przez kierowników placówek oświatowych liczby godzin nauki religii. Konsekwencje tego będzie redukcja etatów nauczycieli religii. Nauczycielom religii prawodawca, w świetle treści §2 rozporządzenia z 2024 r. nie stwarza możliwości przekwalifikowania się, zdobycia wiedzy i umiejętności w zakresie nauki innych przedmiotów szkolnych. Nauczyciele religii w świetle §1 pkt. 2 w związku z §2 rozporządzenia są realnie zagrożeni utratą pracy. Nie zapewniono tej grupie zawodowej możliwości odbycia szkoleń zawodowych, o których mowa w art. 65 ust. 5 Konstytucji RP.

Brakuje nauczycieli, a MEN chce sprawić, że będzie ich jeszcze mniej 

Treść rozporządzenia z 2024 r. jest nieracjonalna, sprzeczna z dyrektywą prowadzenia przez władze publiczne (w tym wypadku – resort edukacji) polityki produktywnego zatrudnienia. Opinia publiczna jest bowiem informowana przez środki masowego przekazu o istotnych brakach kadrowych wśród kadry nauczycielskiej w szkolnictwie publicznym. Informowana jest, że nauczyciele odchodzą z zawodu. Skutkuje to konicznością m.in. zatrudniania nauczycieli w wieku emerytalnym oraz studentów.

Paragraf 1 pkt. 2 rozporządzenia z 2024 r. stwarza znaczne możliwości uznaniowego kształtowania grup międzyklasowych i międzyoddziałowych nauki religii w szkolnictwie publicznym. Dyrektorzy placówek potencjalnie będą mogli być zmuszeni do realizacji dyrektyw zwierzchnich państwowych władz oświatowych, tzn. kuratorów oświaty czy kierownictwa resortu edukacji. Na skutek wejścia w życie rozporządzenia z 2024 r. zostanie istotnie osłabiona gwarancyjna funkcja prawa w odniesieniu do uczniów pragnących uczęszczać w szkole na lekcje swej religii, rodziców w zakresie ich prawa do zapewnienia swym dzieciom wychowania religijnego i moralnego zgodnego z przekonaniami oraz w odniesieniu do praw pracowniczych nauczycieli religii.

Urzeczywistnienie owych konstytucyjnych wolności i praw, w następstwie wejścia w życie rozporządzenia z 2024 r. będzie w istotnej, wręcz w decydującej zależało od uznaniowych decyzji organów administracji oświatowej szczebla lokalnego lub centralnego. Jest to niezgodne z zasadą określoności prawa wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego oraz z regułami limitowania konstytucyjnych wolności i praw, sformułowanymi ogólnie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zaś szczegółowo – w odniesieniu do wolności uzewnętrzniania religii, czy prawa do religijnego i moralnego wychowania dzieci przez rodziców – w art. 53 ust. 5 polskiej ustawy zasadniczej.

Dobro dzieci nie zostało wzięte pod uwagę

Przewidzenie w rozporządzeniu z 2024 r. możności organizowanie nauczania religii dla dzieci danego wyznania z wszystkich oddziałów danego przedszkola albo z klas I-III, IV-VI, VII-VIII danej szkoły podstawowej, bądź wszystkich oddziałów (klas) danej szkoły ponadpodstawowej w ramach jednej grupy międzyoddziałowej lub międzyklasowej narusza przewidziane w art. 48 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 Konstytucji RP prawo rodziców do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami, ale także dobro dziecka przez bezpodstawne uznanie, że nauka lekcji religii winna być organizowana w grupie międzyklasowej (międzyoddziałowej) bez uwzględnienia dojrzałości i rozwoju dziecka, co jest sprzeczne z realizacją celu systemu oświatowego polegającego na zapewnieniu prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a także dostosowania treści, metod i organizacji nauczania do możliwości psychofizycznych uczniów.

Za wyrokiem TK z 28 kwietnia 2003 r. o sygn. K 18/02 trzeba przypomnieć, że dobro dziecka stanowi swoistą konstytucyjną klauzulę generalną, której rekonstrukcja powinna się odbywać poprzez odwołanie do aksjologii konstytucyjnej i ogólnych założeń systemowych. Nakaz ochrony dobra dziecka stanowi podstawową, nadrzędną zasadę polskiego systemu prawnego; pojęcie „praw dziecka” w przepisach Konstytucji należy rozumieć jako nakaz zapewnienia ochrony interesów małoletniego, który w praktyce sam może jej dochodzić w bardzo ograniczonym zakresie. Dobro dziecka jest również tą wartością, która determinuje kształt innych rozwiązań instytucjonalnych (nie tylko na gruncie prawa rodzinnego); jest ono również eksponowane jako wartość szczególna w przepisach ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991, Nr 120, poz. 526 z późn. zm.), której art. 3 ust. 1 wskazuje, że we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka.

Rozporządzenie zdradza czytelnią niechęć MEN wobec religii jako takiej 

Kompleksowa analiza rozporządzenia z 2024 r., a w szczególności: faktycznego trybu jego ustanowienia, treści „uzasadnienia” tego aktu, szeregu szczegółowych przepisów zawartych w jego części normatywnej, wysoce prawdopodobnych skutków społecznych wejścia w życie wspomnianego rozporządzenia, wreszcie towarzyszących jego przygotowaniu publicznych wypowiedzi piastuna organu prawodawczego – Minister Edukacji, uzasadnia konstatację, że rozporządzenie z 2024 r. jest sprzeczne z art. 25 ust. 2 Konstytucji RP, czyli z zasadą bezstronności (neutralności) władz publicznych w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych. Analizowany akt zdradza czytelną niechęć, by nie rzec – wrogość, organu prawodawczego (Minister Edukacji) wobec religii jako takiej.

Reasumując, ze względu na swoją wyraźną niekonstytucyjność i nielegalność, zwłaszcza w aspekcie proceduralnym i legislacyjnym, nieuzasadnione odstąpienie przez organ wydający od ponad trzydziestoletniego konwenansu prawotwórczego (od 1992 r.) resortu edukacji oraz negatywne, trudne do odwrócenia następstwa społeczne rozporządzenie z 2024 r. powinno być bezzwłocznie wyeliminowane z systemu prawnego.

Prof. UW dr hab. Paweł Borecki,
Zakład Prawa Wyznaniowego
Wydział Prawa i Administracji
Uniwersytet Warszawski

KAI / mł