NIK: GDDKiA realizując inwestycje drogowe nie zabezpieczyła interesu Skarbu Państwa

W latach 2011-2016 Skarb Państwa wypłacił kontrahentom, z tytułu niespłaconych przez wykonawców drogowych zaległych należności, ponad 1,3 mld zł - podał NIK.

Umowy zawierane przez GDDKiA niedostatecznie zabezpieczały interes Skarbu Państwa, brakowało monitoringu, czy wykonawcy płacą kontrahentom.

NIK dodała w opublikowanym we wtorek raporcie, że specustawa, która miała pomóc w ratowaniu branży budowlanej przed upadłościami, nie została przez GDDKiA (Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad) właściwie zrealizowana. "Części firm obniżono, albo w ogóle nie wypłacono przysługujących im należności" - podkreślono.

Pierwsze symptomy kryzysu

W ocenie kontrolerów, trudna sytuacja na rynku budowlanym z lat 2010-2012 r., kiedy wiele firm borykało się z problemami finansowymi, a część wręcz upadło, może się obecnie powtórzyć. "Na rynku wystąpiły pierwsze symptomy kryzysu, takie jak: kumulacja inwestycji budowlanych, wywołana m.in. koniecznością wykorzystania środków z UE przeznaczonych na inwestycje drogowe, wzrost cen na materiały budowlane i usługi oraz brak ludzi do pracy. Dlatego też Izba sugeruje, aby przeanalizować popełnione w latach 2008 - 2012 r. błędy, co może uchronić rynek przed kolejnym kryzysem" - zauważono.

NIK wyjaśniła, że w latach 2004-2016 z Krajowego Funduszu Drogowego i budżetu państwa na budowę dróg wydano 177,1 mld zł. Inwestycje znacznie przyspieszyły w latach 2008-2012, choć najwięcej wydatków i prowadzonych prac miało miejsce w 2011 i w 2012 roku. Miało to związek m.in. wielkością środków UE na inwestycje drogowe, jak i ze zbliżającym się Euro 2012 (w Polsce i na Ukrainie).

W raporcie czytamy, że właśnie wtedy zaczęły się uwidaczniać problemy branży budowlanej. Kumulacja inwestycji - zauważa NIK - wiązała się m.in. ze wzrostem cen materiałów budowlanych. Ceny asfaltu w 2011 r. wzrosły o ponad 26 proc., paliwa o 17 proc., cementu o 6,5 proc., a stali o blisko 8 proc. Prefabrykowana stal zbrojeniowa kosztowała pod koniec 2009 r. ok. 1600 zł za tonę; w 2012 r. było to już z kolei 2500 zł/t.

"Oznacza to tyle, że jeśli na 20-km odcinku autostrady zaplanowano wybudowanie kilkunastu obiektów inżynierskich i zużycie 20 tys. ton stali, strata na tej jednej pozycji mogła wynieść aż 18 mln zł netto. Firmom z branży budowlanej niewątpliwie trudno było przewidzieć tak duży wzrost kosztów" - podkreślono.

Zbyt niskie ceny i nierentowne inwestycje

Według Izby stosowane wówczas przez Generalną Dyrekcję mechanizmy oceny potencjału przyszłych wykonawców, nie eliminowały tych firm, które samodzielnie nie miały niezbędnego doświadczenia ani zaplecza technicznego, czy też, które do tej pory nie realizowały inwestycji w Polsce. Problemem było także kryterium ceny przy wyborze wykonawców przetargów.

Powodowało to, że postępowania wygrywane były przez firmy, które - jak zaznaczyła Izba - oferowały bardzo niskie, czasami wręcz nierealne oferty cenowe.

W sytuacji, kiedy na rynku ceny materiałów budowlanych wzrosły, spowodowało to, że inwestycje nie były rentowne. W zawieranych umowach nie było też klauzul waloryzacyjnych, które pozwalałyby na skorygowanie ceny.

"Część wykonawców zaczęło mieć problemy z płynnością finansową, co wiązało się również z opóźnieniami w płatnościach na rzecz ich podwykonawców i innych kontrahentów. Na przykład dostawcy materiałów budowlanych w ostatnim miesiącu 2011 r. nie otrzymali w terminie blisko połowy swoich należności. Powodowało to opóźnienia w realizacji inwestycji drogowych, cześć budów stanęła" - czytamy w raporcie.

W ciągu trzech kwartałów 2012 r., ogłoszono łącznie upadłość 233 firm budowlanych, to o 80 proc. więcej niż rok wcześniej i czterokrotnie więcej, niż w tym samym okresie 2008 roku. Łącznie w 2012 roku upadłość ogłosiło 941 firm, z czego budowlanka stanowiła ponad jedną czwartą.

Przejęcie obowiązku spłaty długów

NIK przypomniała, że w związku z nałożonym na inwestora przez przepisy Kodeksu cywilnego obowiązkami, Generalna Dyrekcja w ramach tzw. solidarnej odpowiedzialności zobligowana była do spłaty nieuregulowanych przez głównych wykonawców - z którymi miała podpisane umowy - zobowiązań wobec podwykonawców robót budowlanych. Ochrona ta nie obejmowała jednak usługodawców i dostawców np. firm transportowych.

W związku z tym, przygotowana została specustawa, która zaczęła obowiązywać w sierpniu 2012 roku. Jej celem było spłacenie roszczeń wszystkich przedsiębiorców, którzy byli kontrahentami wykonawców, z którymi GDDKiA miała podpisane kontrakty. Pieniądze miały być wypłacane ze środków Krajowego Funduszu Drogowego, przy jednoczesnym przyjęciu przez Skarb Państwa ryzyka związanego z odzyskaniem wypłaconych środków od wykonawców.

Jak wskazano w raporcie, w ramach solidarnej odpowiedzialności, wypłacono podwykonawcom ok. 1,13 mld zł (odzyskano ponad 90 proc.), a na podstawie specustawy do połowy 2017 r. ok. 0,3 mld zł (odzyskano na razie 29 proc.). Kontrolerzy wykazali, że w przypadku pięciu kontraktów - o największej kwocie pozostałych do odzyskania środków finansowych wypłaconych w trybie specustawy (łącznie to ok. 202 mln zł) - w odniesieniu do przynajmniej trzech istnieje ryzyko braku możliwości ich skutecznego dochodzenia.

Działanie ze szkodą dla Skarbu Państwa

"Zdaniem NIK umowy zawierane przez GDDKiA z wykonawcami realizującymi inwestycje drogowe niedostatecznie zabezpieczały interes Skarbu Państwa i podwykonawców. Izba uważa, iż świadomość istnienia ryzyka, związanego z ewentualnym brakiem regulowania płatności na rzecz podwykonawców, powinna skutkować umieszczeniem dodatkowych zabezpieczeń, mających na celu zmniejszenie ryzyka związanego z uruchomieniem procedury solidarnej odpowiedzialności (...)

Umowy podpisywane przez GDDKiA nie zawierały również zapisów pozwalających na prawidłową identyfikację podmiotów realizujących prace w ramach zamówienia publicznego" - wykazała Najwyższa Izba Kontroli.

Izba pochwaliła wprowadzenie specustawy, która miała pomóc branży budowlanej, lecz negatywnie oceniła jej interpretację i stosowanie przez Generalną Dyrekcję. "Bezzasadnie ograniczyła ona krąg podmiotów mogących ubiegać się o wypłatę należności oraz stworzyła bezpodstawnie utrudnienia w dochodzeniu przez przedsiębiorców swoich roszczeń.

Istnieje ryzyko, że z uwagi na dokonaną przez Centralę GDDKiA interpretację zapisów specustawy, nie dokonano spłaty wszystkich należności przedsiębiorców" - wykazano w kontroli.

We wnioskach pokontrolnych Izba zarekomendowała m.in., by działająca od połowy 2016 roku rada ekspertów przy ministrze infrastruktury, wypracowała w końcu - uzgodnione pomiędzy zainteresowanymi stronami - wzory umów, warunków przetargowych i dokumentów wzorcowych składających się na kontrakt, w celu objęcia nowymi wytycznymi możliwie największej liczby zadań drogowych.

GDDKiA powinna też tak konstruować przetargi, by te wygrywane były przez firmy, które mają odpowiednie doświadczenie i zabezpieczenie finansowe pozwalające na terminowe i rzetelne wykonanie zamówienia.